12 сентября Государственный совет Китая обнародовал «План действий по борьбе с загрязнением воздуха» (далее в тексте «План»), в соответствии с которым острие борьбы будет направлено на PM2,5 (ссылка 1), данное постановление считается самым строгим в истории Китая по борьбе с загрязнением воздуха. Однако, одновременно с опубликованием «Плана» постоянно раздавались обеспокоенные голоса населения страны: действительно ли «План» сможет решить проблемы загрязнения воздуха, накапливавшиеся в Китае в течение многих лет? В условиях низких доходов бюджетов будут ли местные власти активно исполнять свои обязанности или их отношение будет пассивным? Смогут ли принятые меры по охране окружающей среды снизить уровень загрязнения воздуха взвешенными частицами PM2,5? Все эти вопросы встали перед «Планом» и лицами, которые будут его реализовывать.

    Баланс между «устойчивым ростом» и «структурной перестройкой»

    В «Плане» поставлены четкие цели и строгие меры по десяти аспектам, таким как загрязнение и сокращение выбросов парниковых газов, корректировка отраслевой и энергетической структуры и т. д. Например, в целях структурной перестройки намечено ликвидировать устаревшие производственные мощности в объеме 15 млн тонн чугуна, 15 млн тонн стали, 100 млн тонн цемента, а в отношении энергии выдвинуто требование взять под контроль общий объем потребления угля. Одноко, по этой причине некоторые люди опасаются, что на фоне замедления экономического роста (темпы роста ВВП Китая в первом квартале 2013 г. составили 7,7%, а во втором – 7,5%) «План» действий, возможно, окажет негативное влияние на «устойчивый рост» экономики.

    Премьер Госсовета КНР Ли Кэцзян заявил, что в условиях рациональных темпов экономического роста основной упор следует делать на структурную перестройку и продвижение реформ; а когда темпы экономического роста приблизятся к нижнему пределу, то тогда надо сосредоточить усилия на устойчивом росте и управлении рисками, и одновременно проводить корректировку структуры и продвигать реформы.

    Хотя в настоящее время темпы экономического роста замедлились, но они все же находятся в пределах разумного диапазона, ограниченное расширение производственных мощностей будет означать, что большое количество малоэффективных предприятий, возможно, будет вынуждено обанкротиться, и это является хорошим сигналом с точки зрения перестройки экономической структуры. Ведь лишь когда старые неэффективные способы производства не смогут использоваться, только тогда могут появиться новые производственные силы, т.е., только в этих условия на рынке появятся высокоэффективные предприятия.

    Помимо этого, с точки зрения сокращения избыточных производственных мощностей, объем производства Китая по выплавке грубой стали и цемента, а также в других сферах, уже превысил 50% от мирового, плюс к этому неупорядоченная конкуренция среди местных властей, стремящихся заполучить новые проекты, привела к тому, что тенденция роста создания избыточных мощностей в таких отраслях по-прежнему сильна. Если и дальше будет отсутствовать своевременный контроль за рациональными темпами роста объемов их производства, то в условиях меняющегося международного рынка это станет потенциальным препятствием на пути осуществления цели устойчивого экономического роста. Цель корректировки структуры, намеченная в плане действий, не только направлена против загрязнения воздуха, но и тесно связана с основными процессами планирования национального развития, данный план действий ускорит ликвидацию отсталых производственных мощностей, и таким образом позволит достичь двойного выигрыша в сокращении выбросов загрязняющих веществ и структурной перестройке.

    Проверка деятельности местных властей с точки зрения долгосрочного развития

    Вслед за обнародованием Госсоветом Китая «Плана», местные власти также опубликовали свои планы или программы по реализации «Плана», в том числе, Пекин опубликовал «План мероприятий по очищению воздуха в Пекине в 2013-2017 гг.», администрация провинции Хэбэй (Северный Китай) опубликовала «План действий по борьбе с загрязнением воздуха в провинции Хэбэй», и т. д. Но в какой же степени местные власти будут содействовать реализации программы по борьбе с загрязнением воздуха?

    Некоторые считают, что нынешние серьезные экологические проблемы возникли в результате противоречия между сиюминутными экономическими интересами местного правительства и долгосрочными интересами страны: первое делает упор на краткосрочные экономические выгоды, в то время как в центре внимания центрального правительства находится трансформация промышленности, охрана окружающей среды и другие долгосрочные интересы.

    В соответствии с законом местные власти несут ответственность за качество окружающей среды, в то же время оно также должно сохранять высокие темпы экономического роста и доходов бюджета в целях повышения уровня строительства объектов инфраструктуры, обеспечения занятости и улучшения народного благосостояния. Если к этому добавить тот факт, что в механизме оценки его работы слишком большой акцент сделан на росте ВВП, так что, ряду работ, которые не могут дать нужного эффекта в короткий срок, например, охране окружающей среды, не уделяется должного внимания.

    Хотя содействие реструктуризации производства тоже является одной из задач местных властей, но из-за того, что появление здесь дивидендов имеет определенную периодичность, существует некоторая трудность со включением в систему оценки деятельности правительств степени их усилий, направленных на содействие реструктуризации, в связи с чем она не получает значительной поддержки. Так что необходимо включить усилия по содействию промышленной трансформации и модернизации, охране окружающей среды, а также ряд других факторов, связанных с долгосрочным развитием, в систему оценки работы чиновников, правильно направляя деятельность местных органов власти в целом.

    Совершенствование политики в области охраны окружающей среды

    Ряд намеченных в «Плане» целей сыграл воодушевляющую людей роль, но смогут ли эти меры быть эффективно реализованы? Люди занимают выжидательную позицию. Как покончить с распространенным в предпринимательских кругах феноменом «на политическую установку сверху, всегда имеются ответные меры снизу», это один из самых ключевых моментов, влияющих на успешную реализацию «Плана». В действующей системе по охране окружающей среды Китая повсеместно существует немало вопросов, так законодательство порою проявляет излишнюю слабость и мягкость, положения его имеют весьма широкое толкование, не конкретны, политические меры носят сильную административную окраску, недостаточны контроль и участие общественности, и т. д.

    Для того, чтобы вывести политику по охране окружающей среды из нынешнего неловкого положения, следует добиться серьезных прорывов в следующих аспектах: во-первых, закрепить в законодательстве задачи, поставленные в «Плане», строго определить, что загрязнитель окружающей среды должен нести все расходы по устранению последствий загрязнения; лица, ведущие бизнес, и обладатели права собственности на недвижимое имущество должны нести пожизненную ответственность за состояние экологической среды. Следует ужесточить наказание за экологические преступления.

    Во-вторых, с помощью экономической политики, направленной на обеспечение охраны окружающей среды, разумно руководить экологической деятельностью предприятий. Содействовать реализации различных экологических льгот и стимулов; осуществлять зеленый кредит, внести экологическое поведение предприятий в банковскую систему одобрения, лишить источников финансирования предприятий-загрязнителей.

    В-третьих, укрепить экологическую ответственность местного правительства, создать систему открытости информации при реализации плана действий, расширить легальные каналы для доступа общественности к экологической информации предприятий, местное собрание народных представителей и политического консультативного совета должны регулярно заслушивать отчеты о завершении планов действий местными властями и давать рекомендации по улучшению работ.

    В-четвертых, надо обеспечить право общественности на надзор за выполнением «Плана», поощрять народные массы к изобличению действий, нарушающих экологическое законодательство. В современном обществе СМИ, а особенно Интернет, играют огромную роль, если удастся изменить модель единоличного руководства правительства и установить партнерские связи между государственными ведомствами, предприятиями, общественностью жилых районов, экологическими НПО, экспертами-экологами и СМИ в процессе реализации «Плана», то в работе по борьбе с загрязнением воздуха будет добиться максимального успеха при минимальной затрате сил.

    (Главный инженер Центра по изучению политики в области окружающей среды и экономики при Министерстве охраны окружающей среды КНР)